2 报价采购

3000新元以上，30000新元以下的项目要通过报价的形式采购。这种采购由两位官员负责，官员A负责邀请、接收、评估和推荐报价，官员B负责批准报价。在这种采购过程中，官员A 至少要邀请3个供应商报告，所谓“货比三家”

3 公开招标

采购除非符合选择招标或有限招标的条件，否则30000新元以上(包括30000新元)的政府采购 项目都必须公开招标。公开招标对供应商没有限制，任务供应商都有资格参加。进行公开招 标要发表招标通告。首先，必须要在报刊上刊登广告，根据GPA的规定在报刊上发布GPA采购项目；其次，也可以通过电子资讯如国际互联网公布招标通告。

关于招标的邀请期有如下规定：

①GPA采购项目的期限不应少于40天；

②非GPA项目分以下几种情况区别对待；a)常规招标：不少于21天；b)设计建造招标，不少于40天；c)在本地与外地通过广告公布的合同；不少于40天。

邀请招标文件的内容应该包括：

①说明信。列出购买要求的简要介绍；邀请招标文件所应包括的所有文件；GPA采购项目(它 要与刊登在政府宪报上的招标通告上的内容相同)。

②投标者指南。列出招标者须遵守的所有规定，如呈交招标文件的规格和程序，投标的有限期限，所用语言和法律，退出投标的程序等等。

③合同条件。列出适用于该采购项目的合同条款，如付款方式、赔偿损失、专利权、订货权、订货程序、担保压金等。

④规格要求。列出采购项目的具体要求，包括技术性规格、遵守条件、设计图、工程指示等。

⑤评估批准。评估标准用于投标裁决，包括采购价格以及其他因素，如财务偿还能力、先前的经验设计、交货能力、性能测验等等。评估标准须注明只有获得政府注册部门注册的供应 商才能获得投标裁决。

⑥投标表格。用来确保投标者的投标在法律下可以强制执行。投标者如果没有呈交或妥善填写投标表格，其投标被拒绝。

公开招标在完成以上手续之后，再按照以下程序进行：

开启投票箱程序：投票箱和投标文件的完整性。同时，委员会准备一份“已收投标文件表” ，内容包括每位投票者的姓名，所报价格，交货时间等等。在填制完“已收投标文件表”后 ，委员会必须立即将其刊登于政府采购机关的布告栏和GITIS网址上。在有特别理由的情况 下，允许在3个工作日内完成。

评估投标的程序：政府机关先检查投标文件，确保“投标者指南”，“合同条件”没有被窜改，也确保“投标表格”填写正确。然后，政府采购把合格的投标文件交给投标评估委 员会评估。委员会由资历合宜的官员组成，至少两人，可包括最终用户、技术专家和采购人员。全部合格的投标文件须使用邀请投票文件列出的“评估标准”评估。

委员会须准备一份投票评估报告，向政府采购机关建议是否接受或拒绝投标。政府采购机关则研究投标评估报告，然后准备一份投标推荐报告，向有关投标批准当局推荐是否接受或拒 绝接受。

投标裁决程序：投标裁决由投标批准当局执行。根据投标价值，批准当局可以由个人或投标委员会组成。如有利益冲突，批准当局的成员须宣布其利益，然后不参加裁决。

投标批准当局成员批准投标的权限有大有小，具体的权限规定如下：部常务秘书和由其授权的官员的权限为不超过3万元；投标委员“A”的权限为不超过100万元；投标委员“B”的权 限为不超过1000万元；投标委员“C”的权限为不超过1000万元。但是，如果采购项目是经过公开招标而其投标裁决是给绝对最低价格的投标，则采用适用以下权限；投标委员“A” 的权限为不超过1000万元；投标委员“B”的权限为不超过1000万元。

投标委员会的成员情况如下：委员“A”是有关部的常务秘书或其授权官员，以及部中另外两名高级官员；委员“B”是有关部的常务秘书以及部中另外两名高级官员；委员“C”是有 关部的部长，部常务秘书以及部中另外一位高级官员。

法定机构的投标批准当局的资格必须和投标当局的资格和政府部门的相似。这些机关在裁决时的裁决基础为以下两条：

①绝对最低标价；

②完全符合规格或在最大程序上符合规格的最低标价。

裁决做出以后，要以裁决通告的形式公布。裁决通告必须适用于所有非机密性采购项目，同时要立刻刊登于布告栏和GITIS网址上。对于GPA采购项目，则必须于72天内刊登在政府宪报 上，其内容根据GPA第18条规定，也需通知所有投标者。

4 选择招标

选择招标可用于复杂和高技术需求的采购项目。进行选择招标，首先要对供应商进行资格审定，然后再向合格的供应商进行招标。这样做的目的是为了减少不必要的评估投标。

为了符合GPA的规定，选择招标包括两个过程：

①投标前的资格审定阶段；

②投标兼资格审定阶段。

投标前的资格审定阶段的程序为：

第一，在报刊上刊登一份资格审定通告，邀请自认为合格的供应商参加资格审定。邀请期限至少2周，同时必须将所需资格列在资格审定文件中。

第二，邀请期过后，由政府采购机关进行资格审定。审定官员必须不同于批准官员。政府采购机关必须确保公平的审定，审定时只能根据审定资格文件中规定的资格要求进行审定，同 时考虑供应商在当地以及全球的能力。

投标兼资格审定阶段的程序为：

第一，对于非GPA项目，只向被审定的供应商招标，其程序与公开招标的程序大体相同。

第二，对于GPA项目，在向被审定的供应商招标时，也必须刊登招标通告，让那些先前没有参加资格审定和供应商参加招标。

第三，后者需在25日内参加资格审定。当政府采购机关把资格审定文件寄送给申请者时，该机关也需延长招标邀请期限，以便让申请者至少有40日呈交投标。

第四，采用公开投标的，采取开启投标箱、评估投标和裁决投标的程序。

5 有限招标

有限招标可分为两种形式：有限非公开招标和取消竞标。

有限非公开招标

有限非公开只向数位供应商招标。要进行有限招标。要进行有限招标，必须经过常务秘书或法定的执行总裁批准。另外，在以下情况下允许进行有限招标：

①先前进行的公开或选择招标没有收到适当的投标；

②项目属于公共利益。

取消竞标

取消竞标是指采购不通过竞标的形式而直接向量的供应商购买。取消竞标需经过四个阶段：

①确定取消竞标的理由；

②获得批准；

③邀请提议；

④评估投标或裁决投标。

取消竞标一般有如下理由：

①商品或劳务是由独家代理或供应的；

②须确保能和先前购买的项目兼容；

③极度急需；

④符合公共利益。

要取得取消竞标必须获得有关部常务秘书或法定机构的执行总裁的亲自批准。

为了避免让供应商事先知道该投标是取消竞标，在进行采购时采用与有限非公开招标相同的程序进行邀请。

在评估投标和裁决投标时，一般也采用与公开招标相同的程序。少数事例不需经过上述；订购杂志和报章、向法律规定下的单一供应商进行采购，如水电供应、邮政服务等。

第五节    政府采购招标制度与反腐败

联合国秘书长柯非•安南在1997年9月秘鲁首都利马召开的第八届反腐败大会上指出：世界 上没有任何国家能够幸免腐败，在发展中国家腐败严重阻碍了经济的发展。他敦促各国使用公开官员财产、独立的审计和在政府行政管理中引入公平竞争机制如招标投标、反垄断等反 腐败措施。为了帮助各成员国建立“好政府”(goodgovernment)，联合国成立了专家小组， 根据各国的情况提出符合各国国情的反腐败建议，在这个专家小组对发展中国家的反腐败建议中，最重要的一点就是在采购和公共建设中强制实行招标投标制。

一、政府采购与腐败现象的产生

当人们谈到政府中的腐败问题时，大多数人马上会想到工程和采购合同中的行贿受贿。这的确是公共部门中最常见的腐败形式。采购中的重大丑闻在世界许多国家时有发生，频率之高 令人触目惊心，它往往导致一些高级官员辞职，甚至整个政府垮台。

我国工程建设和采购的贪污受贿案件中，作案团伙化和上下连通作案的特点十分明显，钱权交易尤为突出。一些党政干部、特别是领导干部利用职权和影响，给项目建设单位指派“信 得过”的施工单位，以便从中捞取好处。有的领导干部和建设项目负责人利用工程承发包违法乱纪，提取回扣，收受贿赂。一些施工单位为了得到承包权不惜“血本”用钱铺路，大肆 行贿。从河北查处的经济违法案件中，80%的问题都是发生在招标投标、工程承发包过程中。据一个包工头说，在建筑市场竞争激烈的情况下，要承揽工程，必须送好处，给回扣， 这似乎成了一条不成文的规矩，足见问题的严重性。

最近湖南省某机械厂引进设备时采用了国际招标，节省了大量外汇，而在国内采购部分却出了大问题，一名副总工程师先后14次收受34家单位和个人贿赂，金额达41万人民币和1000马 克，一批干部为此进了监狱。

二、自由裁量权是腐败的根源

高效透明的政府是促进经济和社会发展的基础。世界银行在研究报告中指出：要建成高效廉洁的政府必须从以下几个方面减少官员的自由裁量权。

1 使用颁布行之有效的法律减少官员的自由裁量权。

2 使用促进政府透明的规则。

3 引进市场机制，减少行政管理者的自由裁量权。

4 进行行政管理制度改革，在政府行政管理中引入竞争压力。

5 政府需要的服务使用合同管理方式。

研究表明：公共权利的自由裁量权(discretion)和“寻租”(rent-seek)是产生腐败的主要 源泉。由于在公共采购和公共建筑中存在着大量的自由裁量权和“寻租”机会，当权者在采 购时虽然有一些选择标准，但是这些标准并不公开，加上执行者本人以及上级领导往往弃这 些标准于不顾，进行权钱交易或权权交易，且这种行为具有极大的隐蔽性，皆为暗箱操作，无法进行舆论和公众监督，当事人只要糊弄好上司，行贿者和受贿者便相安无恙。这种情况 在国外及国内的官员腐败案件中比比皆是。

三、招标采购与反腐败

联合国贸易发展委员会为了促进自由贸易反对腐败，颁布了《示范法》，其中最核心的内容就是招标投标制度；在世界贸易组织(WTO)的《政府采购协议》中，核心内容也是在政府采 购中强制实行招标投标制度。经验表明，公开招标只要操作适当必定会获益匪浅。与可供选择的其他方式，如直接分配合同或举行谈判相比，采用公开招标的方式能降低15%—30%的合 同价格。而项目建设腐败使得项目建设支出平均超出20%—25%。

最近世界银行在采购规则中增加了“反腐败”条款，规定如果在招标程序中发现行贿受贿情况，要立即停止采购，由世界银行派人进行调查，一经查实，项目贷款将被取消，投标人将 被列入“黑名单”，永久失去世界银行项目的投标资格。招标投标制度不仅大大提高了贷款工作的效益，同时也保证了科学合理地使用贷款。世界银行每年都要为4万多份新合同提供 资金，这些合同都是根据世界银行的采购规则授予的。在经济发达国家，政府大多通过立法，在政府出资的项目建设中强制实行招标投标制，如美国的《联邦产品购买法》、欧盟的《 公共采购规则》、瑞士的《公共采购法》等，虽然立法重点各有侧重，但是总的原则都是一致的，如非歧视性原则、公开透明原则。

我国试行招标投标制度已经有十多年历史，取各了很大的成绩。从实践情况看，三峡、二滩、小浪底工程等大项目以法人为主进行招标，在降低工程造价、控制项目概算，防止出现不 正之风方面，效果显著。但是由于项目法人自主招标的权利没有得到很好的落实，地方保护主义和部门保护主义以及个人私利，招标投标工作的推行难度很大。福建省1996年技改投资 完成91.23亿元，而通过招标的才大约2个亿，仅占2%左右。扣除技改项目中不宜招标的部分 ，这个比例仍很低。而基本建设的盘子远比技改大得多，招标采购的情况非常不尽如人意。 对建设项目招标投标的管理是投资计划实施中一个非常重要的环节，是项目投资概算能否控制得住的一个关键措施。据国家计委1995年对全国基本建设中大中型项目概算检查，项目超 概算的比例平均为91%，其中交通、铁路、煤炭、电力等行业基本建设大中型项目概算增中超过100%，石化和化工行业平均达50%，有些项目超过原批概算2—3倍。不少项目由“钓鱼 工程”变成“胡子工程”，甚至成了“包袱工程”。由于工程未经招标，而造成工程质量下 降，甚至发生重大工程事故也时有发生。如果“八五”期间完成国家固定资产投资的一半即 2.1万亿元实行招标的话，按节资率10%计算，其效益将达2000亿元，这是极为可观的。

目前我国正在进行政府机构改革，根据已经公布的数据，中央政府可望精简一半，但是减员未必增效，必须从根本上改革政府的运行机制，将政府的行政管理公开化、透明化、减少官 员的自由裁量权，将竞争机制引入行政管理领域，用招标投标制度改革过去的审批制和暗箱操作。

1998年7月7日，尉健行同志在南京召开的反腐败现场会上说，为了提高政府的工作效率，反对在建设及采购等领域的腐败，政府要强制实行招标投标制度。通过立法的手段推行招标投 标制度是世界各国的通行做法。从八届人民代表大会以来，每年都有人大代表提案，要求制订《招标投标法》。人民代表写道：“为了制止国有资产的流失，防止项目建设领域的腐败，保护干部，净化社会空气，应当加速制订《招标投标法》”。为了保证新一届政府高效、透明、廉洁，在项目建设、政府采购、银行贷款、服务等领域全面推行招标投标制度。

“招标投标制度不仅仅只是节省了金钱”，世界贸易组织采购专家布朗博士说，“它同时促进了市场机制的发育，创造了平等的竞争环境，客观上抑制与消除了交易过程‘钱权交易’ ”、“行贿受贿”现象的滋生条件。可见《招标投标法》的主要意义。

第六节    建立和完善我国的政府采购制度

一、我国政府采购概况及建立采购招标制度的必要性

我国的经济结构决定了各级政府是最大的货物和项目采购人。政府采购在国内的经济贸易中达数亿元，通常政府采购占GDP的10%—15%，即使按GDP的10%计算，1997年我国的政府采购 市 场大约6859亿元，而实际数值要大得多，仅1996年全社会固定资产投资中，国有经济的投资比重为12056亿元。

我国正处在市场经济的初期，政府的大量经济行为都涉及到政府采购，由于对政府采购概念理解不一致，致使对我国政府采购市场的规模以及历史沿革观点不一，有些专家将政府采购 理解为仅仅是中央或地方政府的自身消费，如办公用品，公务车辆以及政府办公用房等，其实这只是政府采购的一小部分，仅这一部分每年大约有2000亿元人民币。国际上通常将政府 控制的国有企业，以及涉及公共利益的公共企业如供电、供水、通讯等，无论其所有制性质如何都将其购买活动纳入政府采购的范围。如果用这一概念来衡量我国的政府采购领域，我 国的政府采购市场无疑是巨大的。

党的十一届三中全会以后，我国实行了改革开放政府，随着国际交往的增多和国际金融组织的介入，我国的政府采购市场逐渐分化为以下几个方面：

1 政府消费的部分，指各级政府的办公用品、公务车辆以及政府办公用房，这一部分目前主要由各级财政部门和政府的事务管理部门管理；

2 国家建设部分，国家对关系国计民生的企业的投资建设，包括国有企业、合资企业，这一部分职能目前由国家发展计划委员会和国家经济贸易委员会行使。

3 外国及国际金融机构对华贷款的项目建设部分，如世界银行、亚洲开发银行、日本协力 基金贷款等，这些贷款由政府担保偿还，所以也属于政府采购的范围。这部分职能目前由国 家发展计划委员会和外经贸部、财政部共同行使。

我国自80年代初，先后在公共工程建设、机电设备、科研课题等领域实行招标采购制度，国务院各部门也出台了一些管理办法，但政府采购的概念是随着国家发展计划委员会制定《招 标投标法》过程中从国外引进的，所以政府采购在我国还是一个新生事物。

由于长期以来没有政府采购管理部门，虽然有的部门制订了一些有关的规定，但是在政府采购的大部分领域都属于无章可循的状况。政府对外也没有统一的政府采购政策，虽然我国没 有开放政府采购市场，但由于国际金融机构的介入(如部分资金来自国际金融机构)，事实上 部分政府采购市场已经开放(因为这些项目采购必须按照国际规则，实行国际竞争性招标)。 国外的许多企业已经通过这个渠道进入了中国政府采购市场。从实行改革开放政策至1997年 12月，我国实际使用外资金额已达3600亿美元，1997财政年度我国实际使用世界银行、亚洲 开发银行、等金融机构和政府双边贷款，贷款金额约120亿美元。据统计，我国的政府采购市场的实际开放度大约为15%，外国供应商已经垄断我国的电梯、照明灯具、彩色胶卷、橡 胶、轿车、洗涤用品、碳酸饮料和一部分家用电器行业。

利用法律手段规范政府采购市场是国际上通行作法。我国目前既无政府采购的管理机构，也没有相关的法律法规，政府的采购行为由各部门进行行政审批，有的采购允许外国供应商参 加投标，有的只在本地招标，有的自行采购，很不规范，这不仅造成了大量政府采购的货物、工程和服务质次价高，同时也造成了大量的浪费和腐败。

另外由于我国没有政府采购的政策和法律，使得我们的企业在国际竞争中处于非常不利的地位。一方面，我国的政府采购市场实际上已经开放，一些外国供应商已经占据甚至垄断了某 些领域的市场，我们没有相应的政府采购政策和法律来保护民族工业；另一方面，在国际市场上，因为我们没有承诺开放政府采购市场，使得外国政府有理由拒绝中国企业进入他们的 政府采购市场。欧洲一些跨国公司在谈到中国的政府采购市场时，有些供应商说 ：“中国的政府采购市场似乎保护的得很好，实际上漏洞很多，只要想办法还是可以进去的，这一点对于中国的企业是不公平的。”

改革开放以来，中国的对外经济贸易发展迅速，在世界贸易中的地位不断上升。中国由于具有明显的的低劳动成本的优势，出口商品在国际市场有较强的竞争力，出口增长较快，已经 成为一些国家，尤其是发达工业化国家歧视性贸易措施的重要目标。与改革开放前相比，我国市场受外来冲击的承受能力已经明显增强。我国企业国际竞争能力也有了长足进步，在国 内的国际招标中的中标率比较高，在国外的国际招标中，中标率也不断上升。据统计，1996 年我国全年共新签订对外承包工程和劳务合作合同24891份，合同总金额达102亿美元，新签 合同额比上年增长6.2%，对外承包工程、劳务合作和设计咨询业务齐头并进，稳步发展，承 包工程的规模和档次不断提高，大项目增多。中建等23家中国已跻身世界最大的225家国际 承包商之列。截止1997年6月，我国在境外设立企业已经达到5157家，已遍布140多个国家和地区，中方累计投资金额59.25亿美元，投资领域除制业和贸易以外，还包括资源开发、加 工装配、交通运输工程承包、医疗卫生等。各国贸易保护主义是我国对外经济合作业务面临的主要困难和问题。所以探索我国政府采购的政策，清除贸易壁垒，进入国际采购市场，是 我国开拓对外经济合作新渠道的迫切需要，同时也是有效地保护民族工业的需要。

我国正在积极争取加入世界贸易组织，加入后我们将面临如何加入《政府采购协议》的问题。《政府采购协议》的工作小组非常关注我国的谈判进程，并曾经要求中国考虑在加入世 界贸易组织后国入该协定，中国谈判组没有做出承诺。这主要是考虑到我国尚无政府采购法律和政策，担心国内的政府采购市场受到外国供应商的冲击，对我国企业是否有能力与外国 企业展开竞争，进入国际政府采购市场，没有足够的信心。从国际贸易的发展来看，加入《政府采购协议》至少有以下好处：规范政府采购市场，建立公平、公开、公正的公共市场 体系，为企业提供均等的商业机会，为企业改革提供良好的市场环境；提高政府采购的效率，通过竞争提高技术引进的档次，合理利用国家财政资源；开拓巨大的国际政府采购市场， 为我国企业走向世界提供条件；强化国内竞争环境，促使企业提高效率；开拓国际合作的新领域，为企业出口创汇创造更多的机会；防止公共采购市场的腐败，保持政府廉洁。

政府采购政策是国家宏观经济政策的重要组成部分，支持本国工业发展是政府义不容辞的职责。在目前国内工业总体水平比较弱时，对国内的政府采购市场识应当有所保护。在看到经 济全球化的同时，也应当注意世界经济发展中的民族化倾向，即各国通过有序开放政府采购市场，培养和增强民族工业的实力。

二、健全政府采购的管理体系

世界各国对政府采购的管理体系不尽相同，如在韩国，货物购买超过5千万元，建筑购买超 过20亿元必须由国家供应局(SAROK)购买；低于这个数值，由政府各部门或省级政府自行购 买，或者政府各部门或省级政府自愿通过国家供应局来购买。中国香港政府供应部负责特区政府采购，小数额的采购可以由各部门进行。多数服务购买是由各部门自己进行的。政府设 有专门人员负责监督政府采购，落实国家的政府采购的法律法规，在合同授予中标之前，必须经过批准。中国台北的政府采购由中央信托局负责(CTC)，超过5千万新台币必须通过中央 信托局采购，审计部负责检查公共单位的采购行为。在英国也有采购员，负责制定政府采购的规则，并监督各部门的采购活动。

我国目前投资体制的致命弱点就是不透明和低效，“重审批、轻管理”。的基本建设领域实行了业主责任制，这无疑是投资体制的一大进步，但由于我国招标市场不规范，企业缺乏自 我约束机制，在招标中出现了“关系标”、“领导标”等，使招标采购流于形式。在这方面，世界银行和亚洲开发银行和亚洲开发银行有许多很好的经验，他们都是通过加强对采购过 程的管理来提高投资效益。我国目前正在积极进行投资体制的改革，应当将投资体制改革与建立我国政府采购制度结合起来，用政府采购的招标制度，改变投资审批制度，监督业主有 效地使用资金。

中国应当采用目前香港和台湾的管理模式，凡是政府采购超过一定额度以上的，由国家有关部门负责，对重大项目的采购过程应当进行管理和监督，并负责制定我国政府采购的政策和 法律，规范公共采购市场。

三、建立政府采购的信息系统

欧美等发达国家为了使得公共采购市场公平公开，政府指定专门的报纸和刊物刊登政府采购信息，为所有企业提供平等的竞争机会。例如在欧洲通过欧共体官方公报(TheOfficialJ ournaloftheEuropeanCommunities)公布公共采购的信息，在欧共体内只要采购金额超 过指南的临界值必须在欧共体官方公报刊登广告，在全欧洲刊登通告。每周公布400到500 份合同通告，这些通告包括采购的货物信息及技术标准、使用何种语言、截止日期，以及对 供应商财务能力、经济水平等的要求。

面对大量的采购信息，很多中

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