(三)公平性原则

公平性原则是各国政府采购规则中的另一重要原则。政府采购中的公平性首先是指所有参加竞争的投标商机会均等，并受到同等待遇。即允许所有有兴趣参加投标的供应商、承包商、 服务提供者参加竞争，资格预审对所有的投标人都使用同一标准，采购机构向所有投标人提供的信息都应一致，不应对国内或国外投标商进行歧视等。

公平性原则是实现采购目标的另一条重要原则。竞争只有建立在公平的基础上才能发挥其作用，有实力的能力提供质优价廉的产 品或服务的投标商才能赢得投标的成功，从而促进政 府采购经济有效目标的实现。

公平性的另一个重要表现是，合同的授予要兼顾政府采购社会目标的实现。由于在政府采购的竞争中，小企业、少数民族企业、困难企业等处于不利的地位，如果按其实力，他们很难 能赢得政府采购合同。因此在政府采购制度中制定出一些规则和采取一些措施，使小企业等也能分得政府采购合同的一部分，从而促使社会经济的协调发展。

三、政府采购的风险与防范

采购机构所购入的财物及劳务非该机构所需要、或规格不适当、或价格过高、或品质欠佳等现象的发生，均为采购的风险。由于采购风险的存在使得采购目标的实现不稳定，产生这些 问题的原因，有权责不清，资讯不足，采购过程不够公开，不够透明，招标期过短等。当资讯 不足，公开欠佳时，则竞争不够，公平不足；当招标期过短时，竞争亦不够；当采购决策者 的权责不清时，相互推诿；当监督不足时，不必面对自己良心以外的压力；权责不清，监督不足时，则舞弊案容易发生，采购的效果大受影响。

为防止这些风险的发生，各国政府采购法均针对容易发生弊端之处，进行了防弊的内部控制设计，所设计的控制方法有：区分采购机构与其他相关机构的权责，公开招标与开标的资讯 ，限制一 定期限的招标期，明确要求上级机关及本机关的内部稽核小组须进行监督，也容许卖方厂商可以表示异议、提出申诉等。

第三节  政府采购方式的选择

招标采购方式作为一种公平民主的采购方式在政府采购中广泛地使用。招标方式按其公开性的程序可分为公开招标(亦称竞争性招标)和有限招标两大类。政府采购中所鼓励的招标方式 实际上是指竞争性的招标方式。在实际的采购工作中，采购人员会发现某些采购进行竞争性招标方式并不适用，使用这种采购方式并不能很好地达到预定目的，采用其他有采购方式可 能更加适合于某一次具体采购。这是由于所采购物资项目不同特点及各种采购方法的利弊不同而造成的。因此采购时应根据不同的情况选择不同的采购方式。

一、公开招标方式

公开招标能引起最大范围内的竞争，它具有许多优点：(11)公开招标可以符合法律规定的供 应商能在公平的竞争条件下，以合适的价格获得供货的机会。(2)可以使招标采购者以合理 价格获得所需物资。(3)可以促进供应商进行技术改造研究，以降低成本，提高产品和工程质量。(4)公开办理各种采购手续，防止徇私舞弊的产生，有利于公众监督。(5)减轻采购人 员的责任。公开招标虽有上述优点，但也有一些不利的方面，如果采购过程中不适当地一概采用，照样可能达不到原定的采购目的。其不利的方面主要有：(1)程序和手续较为复杂， 耗费时间，从发布招标通告到最后合同的签署有时多达几个月时间，在此对一些紧急需要的物资比较难以适用。(2)可能会发生围标、抢标的情况。(3)公开招标不可能对所 潜在供应 商的资信都了如指掌，因此在采购过程中稍有疏忽都可能造成损失。(4)供应商可能把各种手续及押金的负担附加 在成本之内，增加采购成本。(5)对于特殊规格的物资和项目不适用 。

基于上述情况，归纳起来，不适合于用公开招标的情况可以分如下三类：一类是不存在竞争的情况。如市场上缺乏竞争，只有一二家垄 断供应商，或是要求采购的产品是独家产品。 还有当出现适合于某一家公司签订合同 的情况，如重复采购某一物资或产品、标准化新产品等，这时公开招标会 大大增加采购成本 。另一类是不适合于用竞争进行采购的情况，如 采购物资价值太少，这时采用公开招标会增加成本；紧急采购的情况，用公开招标耗时太久；或是出于安全原因不适宜公开采购的物资。最后一类是排除竞争的情况，如研究和开发、 工程扩建、价格不因市场因素而影响的产品等。

鉴于公开招标的这些缺点，各国在规定政府采购中应尽量使用公开招标方式进行采购的同时，允许在一定情况下使用其他采购方式。ＷＴＯ《政府采购协议》及世界银行等也都有类似 的规定。

公开招标方式中包含两段招标法。

两段招标法是指在生产线、设备，以及较复杂的机械设备等采购中，采用公开采购方式，先从规格上决标(先决规格)，从合格者中进行价格决标。它的优点在于能保证产品的质量，同 时在竞争情况下可以使价格达到合理水平，审核的标准比较客观，避免在评标时出现规格品质第一还是价格第一之争。

两段开标法的缺点主要有：(1)开标分两个阶段进行，会增加所用时间和各种手续。(2)如果 经规格标淘汰后只剩一个供应商，也只能开标，这时的价格虽有标底，但是却不可能引起价格竞争，同时标底的制定不一定是十分科学的，这样可能会提高采购成本。

两段开标法虽然有其缺点，但它却能够在保证采购物资或工程项目的前提下最大限度地促进供应商竞争，因此可以把它包括在公开招标方式范围内。两段开标法较适宜于规格较复杂， 性能较精密，或属于计划性的设备如交钥匙(Turn－key Projects)等项目的采购，这也是在 采购这类项目时世界银行所推荐的一种采购方式。

二、有限招标方式

有限招标方式是指采购机构选定若干家供应商，邀请其前来报价投标，给符合规格之最低价格提供者授予合同。

与公开招标相比较，有限招标在决定价格以及所采用的采购程序等方面大体相同。它和公开招标没有本质上的区别。不同之处是，公开招标须要按规定的程序，在指定地点用适当的方 式公开发布信息，而采用有限招标时，招标机构只是根据已有的信息，个别地通知供应商前往参加投标。

有限招标一般在下述条件下采用较为合适：(1)在采购专用物资、设备或工程项目，潜在供 应商比较少时；(2)采购机构对潜在供应商比较熟悉，通过直接邀请的方式可以节省 进行资 格 审查、发布招标信息等环节所需要的人力、物力时；(3)某些急需物资的采购，用公开招标的方式因公开发布信息时间较长而不宜采用时；上述情况下均可考虑采用有限招标的方式 。

政府采购大都鼓励竞争，偏向于使用公开采购，因此对于有限采购的使用，法律都有具体规定。在具体实践中，应参照有关使用非全面性竞争(全面公开性竞争方式即公开招标)方式条 款及其他有关条款的规定处理。

政府采购方式除了按公开程度可分为公开招标和有限招标方式外，还有其他方式，如：根据采购是否涉及到外国供应商，可分国际采购和国内采购；根据采购程序是否公开以及供应方 式，可以分为竞争性采购和询价采购等。

国际采购的优点主要是能够在最大范围内促进潜在供应商之间的竞争，通过这种竞争能使采购者获得最佳经济利益。其次，国际采购方式可以获得本国不能采购到的某些产品，因此在 采购时最好能尽量采用国际采购方式。但国际采购方式有其局限性，其局限性主要表现在(1 )国际采购中运输距离较远，所需时间较长，如果采用国际招标方式还需要额外费用，因而  采购成本大，如果采购金额相对小则不宜采用。(2)对于军事物资、国防用品的采购因为涉及到国家安全，故一般不用国际采购，尤其是国际招标方式采购，除非是某些高技术新产品 、军事物资所采用的非军事生产设备。(3)对于急需物资也不宜用国际采购方式，因其耗费时间长。国际采购方式的运用，除上述考虑外，还需根据各国有 关法律法规的规定办理。 世界各国出于贸易保护主义的考虑，都制订了优先购买本国货的规定，对于国际金融机构组织有关进行国际采购的规定，各国也大都制定了相应的法律条例，在可能范围内促进对本国 供应商的保护。

三、竞争性采购和询价采购方式

政府采购按是否其公开的方式还可以划分为竞争性采购和询价采购两大类。 

(一)竞争性采购

竞争性采购是指政府在进行采购时其程序是公开的，对潜在供应商不进行选择和限制。竞争性采购一般可分为公开招标、有限招标、定价采购、公开市场采购、期货 交易等方式。

公开招标和有限招标在本节已作了论述。有限招标虽然不公开发布招标信息，但其招标过程仍是公开的，且只要是潜在的合格供应商一般都会接到投标邀请，故它们也被包括在竞争性 采购的范围内。

定价采购是指所采购物资数量较多，供应来源较为分散，不能集中到一个地点时由采购机构制定价格定期收购的一种采购方式。采购机构制定的价格一般分为两种：长期采购的价格较 为固定；以及短期内的浮动价格。定价采购的特点是价格由采购机构决定。以定价采购的产品一般以农产品较多。定价采购也称牌价采购。

公开市场采购是根据市场价格的变化情况，在商品交易所或拍卖行进行采购。如果所需物资只能在交易市场购买到时，便可采用这种采购办法。以这种方式购买的产品多为大宗产品， 其价格受季节影响变化较大。

期货交易是由现货交易演进的一种定期货物买卖方式。期货交易一般有风险，故常称作对冲买卖(Hedging亦称为海琴)，其特点是对采购人员要求有较高的素质，熟知国际贸易业务。

(二)询价采购

询价采购是指在采购过程中其程序不公正，选定供应商进行采购的方式。询价采购可分为报价采购、计购、议价采购等。

报价采购是指采购方向供应商发出询价或征购涵，请其正式报价的一种办法。通常供应商人寄发报价单，内容包括交易条件及报价有效期等，有时自动提出信用调查对象，必要时还可 寄样品和说明书。报价一经采购机构完全接受同意，合同即算成立。报价可分有条件报价、更新与联合报价、还报价等许多形式。

议价采购是指与供商进行个别是谈判，商定价格的一种采购方法，也称双方议价法。议价采购与有限招标采购的区别在于，在决定价格时，前者以谈判方式决定，而后者则通过投标取 最低价。议价采购的优点是当特别采购，紧急采购独家产品或供应商非常少时可以进行个别谈判采购，同时可以与供应商详细谈判合同条款，使用较为灵活；有利于贯彻政府政策，使 采购方和供应商互利互惠等。其缺点是采购时供应商可能会任意提高价格，助长供应商垄断；容易串通采购工作人员作弊。

订购是利用订购单或订购涵，列出采购所需物资及标准寄予供应商的一种方法。这种方法在金额较少时采用。

政府采购，应以公平、公正、公开为基础。因此，在具体的采购中，除了有法律规定外，一般宜用竞争性采购，尽量少采用询价采购，以此保障公众的利益。

第四节  招标投标——政府采购的基本方式

如上所述、尽管政府采购有多种方式选择，但是，无论是国际组织、地区组织、还是多个国家的法令和条例，都把招标投标作为政府采购最重要、最基本的采购方式。只有在客观条件 和原因不允许公开竞争招标的情况下，才可采取其他采购方式，并对其进行了种种限制性规定。下面介绍几个组织和国家招标要求和情况。

一、联合国贸易法委员会的“关于货物、工程和服务采购示范法”(以下简称 “示范法”)   

(一)“示范法”的宗旨与目标

在“示范法”的序言中，规定政府采购行为应促进下述目标的实现：尽量节省开支和提高效率，促进和鼓励供应商及承包商参与采购过程尤其是在适当情况下促进和鼓励无论任何国籍 的供应商和承包商的参与，从而促进国际贸易；促进供应商和承包商为供应拟采购的货物、工程和服务进行竞争；给予所有供应商和承包商以公平和平等的待遇；促使采购过程老实、 公平，提高公众对采购过程的信任；以及促使采购过程具有透明度。这些规定的目的一方面是使颁布国创造必要的环境，使公众相信政府部门必然以一种廉洁和负责的态度对待公共采 购资金，另一方面也使意图得到政府采购合同的供应商和承包商有信心得到公平对待。

(二)“示范法”的适用范围

“示范法”第1条规定了适用范围：“本法适用于采购实体进行的所有采购”，但不适用于 涉及国防或国家安全的采购以及颁布国列名排除在外的其他类型的采购。此外，如果颁布国所承担的国际义务(如与多边或双边援助机构订立贷款或捐赠协议，其中对资金使用有特殊 要求；或区域经济一体化组织的采购指示)对采购有特殊要求的，也可不适用示范法。所谓采购，是指以任何方式获取货物、工程或服务。采购实体是指本国从事采购的任何政府部门 、机构、机关或其他单位或其任何下属机构，颁布国在必要时可列明拟包括在“采购实体” 定义范围内或排除在“采购实体”定义范围外的其他实体或企业。货物，是指各种各样的物品，包括原料、产品、设备或固态、液态或气态物体和电力；以及货物供应的附带服务，条 件是那些附带服务的价值不超过货物本身价值。工程，是指与楼房、结构或建筑物的建造、改建、拆除、修缮或翻新有关的一切工作，如工地平整、挖掘、架设、建造、设备或材料安 装、装饰和最后修整，以及根据采购合同随工程附带的服务，例如钻探、绘图、卫星摄影、地震调查和其他类似服务，条件是这些服务的价值不超过工程本身的价值。服务是指除货物 或工程以外的任何采购对象，颁布国可列明某些当作服务看待的采购对象。

(三)供应商或承包商参与采购过程的资格

所谓供应商或承包商，是指与采购实体订立采购合同的任何潜在当事方或实际当事方。“示范法”第8条规定，供应商或承包商无论国籍如何，均可参与采购过程，但采购实体可以出 于本国采购条例规定的理由或根据其他法律规定，决定根据国籍限制参与采购过程。但是， “示范法”第6条又规定为参加采购过程，供应商或承包商必须具备以下基本资格：(1)具有 履行采购合同所需的专业和技术资格、专业和技术能力、财力资源、设备和其他物质设施、管理能力、可靠性、经验、声誉和人员；(2)具有订立采购合同的法定权利；(3)并非处于无 清偿能力、财产被接管、破产或结业状态，其事务目前并非由法院或司法人员管理，其业务活动未中止，而且也未因上述任何情况而成为法律诉讼的主体；(4)履行了缴纳本国税款和 社会保障款项的义务；(5)在采购过程开始前……年期间(由颁布国规定)内未被判犯有、其董 事或主要职员也未被判犯有与其职业行为有关或与假报、虚报资格骗取采购合同有关的任何 刑事犯罪，也未曾在其他方面由于行政部门勒令停业或取消资格程序而被取消资格。在不损害保护知识产权或商业秘密的前提下，采购实体可要求供应商或承包商提供可以证明其具备 上述资格的适当的书面证据或材料。采购实体如在采购过程中发现某一供应商或承包商提交了虚假材料，或提交的材料实质性失实或实质性不完整，可以取消该供应商或承包商的资格 。

此外，为了确保只有合格的供应商或承包商参加投标，“示范法”第7条规定，采购实体可 采用资格预审程序。主要步骤如下：

1 采购实体向潜在的供应商或承包商发出资格预审邀请书，并向根据邀请书的要求支付了费 用的供应商或承包商提供资格预审文件。资格预审文件中至少应包含下述内容：(1)编写和 提交资格预审申请书的说明；(2)通过采购过程将订立的合同的主要内容；(3)供应商或承包商为表明其具备资格而必须提交的任何书面证据或其他资料；(4)提交资格预审申请书的方 式和地点及截止日期，截止日期应写明具体日期和时间，并使供应商或承包商有充分时间编写和提交申请书，同时应照顾到采购实体的合理需要；(5)采购实体认为必要的其他要求。 若已决定采用招标程序，则还应包括采购实体的名称、地址；所需采购的标的的性质、数量和地点；交货或竣工时间；供应商或承包商的评审标准；支付招标文件费用的货币、方式； 提交投标书的地点和截止日期等内容。

2 采购实体根据预审文件中列明的标准，对每个提交资格预审申请书的供应商或承包商的资格做出决定。

3 采购实体应迅速通知每个提交资格预审申请书的供应商或承包商，告知其是否预审及格。只有预审及格的供应商或承包商才有权继续参加采购过程。

4 采购实体可要求已预审及格的供就商或承包商按照原来资格预审时的标准再度证明其资格，未能根据要求再度证明其资格的供应商或承包商可能被取消资格。

(四)货物、工程或服务的说明规则

“示范法”第16条规定，在制订资格预审文件、招标文件或征求建议、报价的其他文件中关于货物、工程和服务的技术规格、平面图、图样和设计，以及关于试验和试验方法、包装、 标志(标签)或合格证等要求时，均应尽可能以与拟采购对象有关的客观技术和质量特点为依据，尤其要尽可能采用标准化特征、代号和标准贸易术语。不得要求或提及某特定商标、名 称、专利、设计、型号、具体来源或生产者等可能对供应商和承包商参与采购过程造成障碍的内容，除非没有充分确切或易懂的其他方式来说明拟采购对象的特点。即使在后一种情况 下，也必须注明“或与其相当”的字样。

(五)采购方法与适用条件

“示范法”第二章规定了各种采购方法及其适用条件。鉴于招标被普遍认为能最有效地促进竞争、节约费用和提高效率，因此，第18条规定：凡采购货物或工程均应通过招标程序进行 ，只有在特定条件下才可使用限制性招标、两阶段招标、邀请报价、邀请建议书、竞争性谈判、单一来源采购等方式；服务采购应采用第四章规定的征求建议书等方式进行，除非采购 实体认为可以拟定详细的技术规格而且考虑到拟采购项目的性质，采用招标程序或采用两阶段招标、邀请建议书、竞争性谈判等方式更为适当。

采用两阶段招标、征求建议书或竞争性谈判的共同点在于，采购实体可与供应商或承包商进行谈判，以求确定技术规范和合同条款，但在选定供应商或承包商的程序上是相互不同的。 因此，“示范法”将这三种方式列在一条(第19条)中，规定必须具备下列条件之一才能采用：(1)采购实体不可能拟定有关货物或工程的详细规格或不能确定所采购服务的特点，又为 了使其采购需要获得最满意的解决(这主要有两种情况：一是采购实体尚未确定到底如何才能达到某一需要，故寻求各种解决办法的建议；另一种是采购高技术产品，为取得最好效益 ，必须与供应商或承包商就其确切的技术能力和可能提供的型号进行谈判)；(2)采购实体为谋求签订一项进行研究、实验、调查或开发工作的合同，但合同中包括的货物生产量足以使 该项业务具有商业可行性或足以收回研究和开发费用者除外；(3)涉及国防或国家安全的采购，采购实体断定采用上述方法最为适当；(4)已采用招标程序，但未有人投标，或采购实 体根据有关规定拒绝了全部投标，而且认为再进行新的招标也不太可能产生采购合同；(5) 急需获得该货物、工程或服务，采用招标程序不切实际，条件是这种紧迫并非采购实体所能 预见，也非采购实体办事拖拉所致；(6)由于某一灾难性事件急需得到该货物、工程或服务，其他采购方法因耗时太久而不可行。

采用限制性招标的条件：(1)所需货物、工程或服务高度复杂或具有专门性质，只能从有限 范围内获得；或(2)研究和评审大量投标书所需时间和费用与拟采购货物、工程或服务的价值不成比例。

在采购合同的估计价值低于采购条例规定数额的情况下，采购实体可采用邀请报价的方式采购现成的、并非按采购实体的特定规格特别制造或提供，且已有既定市场的货物和服务。

在下述条件下，采购实体也可采用单一来源采购方式：(1)该货物、工程或服务只能从某一 供应商或承包商处获得，或某一供应商或承包商拥有对该货物、工程或服务的专有权，且不 存在任何其他合理选择或替代物；(2)急需获得该货物、工程或服务，采用招标程序不切实际，条件是这种紧迫并非采购实体所能预见，也非采购实体办事拖拉所致；(3)由于某一灾 难性事件急需得到该货物、工程或服务，其他采购方法因耗时太久而不可行；(4)原先已从某一供应商或承包商处采购了货物、设备或技术，出于标准化的考虑或因需要与现有的货物 、设备或技术、服务配套，且拟议的采购数量有限、价格合理，不宜另选其他货物或服务来代替，必须向原先的供应商或承包商添购；(5)采购实体为谋求签订一项进行研究、实验、 调查或开发工作的合同，但合同中包括的货物生产量足以使该项业务具有商业可行性或足以收回研究和开发费用者除外；(6)涉及国防或国家安全的采购，采购实体断定采用这种方法 最为适当。

(六)招标程序

“示范法”第三章规定了招标程序的各个环节。总的特点是：一般情况下供应商和承包商的参与是无限制的；招标文件须对拟采购的标的作出详细的说明，使供应商和承包商有共同的 依据来编写标书；向供应商或承包商充分透露评标标准及中标标准；严禁采购实体与供应商或承包商就标书实质内容进行谈判；在提交标书的最后截止日公开开标等。

1 招标。(1)采购实体应在本国的官方公报或其他官方出版物上刊登投标邀请书或资格预审邀请书，投标邀请书至少应包括采购实体名称地址、采购标的性质数量、完工时间、评标标 准、获取招标文件的办法及费用、提交投标书的起点和截止日期等内容。资格预审邀请书除上述内容外，还应包括获取资格预审文件的办法及费用、提交资格预审申请书的地点和截止 日期。(2)采购实体根据投标邀请书的规定向供应商或承包商提供招标文件，已进行资格预审程序的，应向预审合格的供应商或承包商提供招标文件。招标文件至少应包含下述内容： 评审标准和程序，供应商或承包商应提供的证明其资格的文件，货物、工程或服务的技术规格，需提供的货物、工程或服务的数量、地点、完工时间，中标标准，合同条件，备选投标 的评审及比较办法，投标价格的说明及币种，投标担保，投标文件的提交方式和截止日期，投标有效期，开标时间、地点及程序等。(3)供应商或承包商可在投标截止日期前一段合理 时间内要求采购实体澄清招标文件。采购实体应在合理时间内答复，并将此种澄清告知所有招标文件的购买者。采购实体可以在投标截止日前的任何时候，主动或根据供应商或承包商 的澄清要求对招标文件进行修改，但必须迅速分发给所有招标文件的购买者。

2 投标。(1)在采购实体对招标文件进行澄清、修改，或某几个供应商或承包商因无法控制的原因不能在截止日期前提交投标书，采购实体可以决定在提交投标书截止日期前展延截止 日期。除展延情形外，供应商或承包商都应在招标文件规定的日期、地点，以书面形式、加具签字并装入密封信袋内提交投标文件，采购实体应根据请求向其提供收据。对于投标截止 日后收到的投标文件，应不予开启并退还。(2)采购实体如果要求投标者提供投标担保，则此种要求应适用所有投标者，且必须在招标文件中具体说明担保的形式和条件。在投标担保 期满、采购合同生效或已提供履约担保、投标过程终止而无任何采购合同生效、在投标截止日期前撤回其投标的几种情形下，采购实体应迅速退还投标担保文件。

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