目录

第一章 招标投标概述

第二章 政府采购与招标投标

第三章 中介机构在招标投标中的作用

第一章  招标投标概述
第一节  招标投标的概念与特点

一、何谓招标投标

所谓招标投标，是指采购人事先提出货物、工程或服务采购的条件和要求，邀请众多投标人参加投标并按照规定程序从中选择交易对象的一种市场交易行为。从采购交易过程来看，它 必然包括招标和投标两个最基本的环节，前者是招标人以一定的方式邀请不特定或一定数量的自然人、法人或其它组织投标，后者是投标人响应招标人的要求参加投标竞争。没有招标 就不会有供应商或承包商的投标；没有投标，采购人的招标就没有得到响应，也就没有开标、评标、定标和合同签订及履行等。在世界各国和有关国际组织的招标采购法律规则中，尽 管大都只称招标(如国际竞争性招标、国内竞争性招标、选择性招标、限制性招标等)，但无不对投标作出相应的规定和约束。因此，招标与投标是一对相互对应的范畴，无论叫招标投 标还是叫招标，都是内涵和外延一致的概念。

二、招标投标的特点

在市场经济国家，各级政府部门和其它公共部门或政府指定的有关机构的采购开支主要来源于法人和公民的税赋和捐赠，必须以一种特别的采购方式来促进采购尽量节省开支、最大限 度地透明和公开以及提高效率目标的实现。招标投标所具有的程序规范、透明度高、公开竞争、一次成交等特点，决定了招标投标是政府采购及其它公共采购的主要方式。(1)程序规 范。按照目前各国做法及国际惯招标投标程序和条件由招标机构事先拟定，在招标投标双方之间具有法律效力的规则，一般不能随意改变。当事人双方必须严格按既定程序和条件进行 招投标活动。招投标程序由固定的招标机构组织实施。(2)全方位开放，透明度高。招标的目的是在尽可能大的范围内寻找合乎要求的中标者，一般情况下，邀请供应商或承包商的参 与是无限制的。为此，招标人一般要在指定或选定的报刊或其它媒体上刊登招标通告，邀请所有潜在的投标人参加投标；提供给供应商或承包商的招标文件必须对拟采购的货物、工程 或服务作出详细的说明，使供应商和承包商有共同的依据来编写投标文件；招标人事先要向供应或承包商充分透露评价和比较投标文件以及选定中标者的标准(仅以价格来评定，或加 上其他的技术性或经济性标准)；在提交投标文件的最后截止日公开地开标；严格禁止招标人与投标人就投标文件的实质内容单独谈判。这样，招标投标活动完全置于公开的社会监督 之下，可以防止不正当的交易行为。(3)公平、客观。招投标全过程自始至终按照事先规定的程序和条件，本着公平竞争的原则进行。在招标公告或投标邀请书发出后，任何有能力或 资格的投示者均可参加投标。招标方不得有任何歧视某一个投标者的行为。同样，评标委员会在组织评标时也必须公平客观地对待每一个投标者。(4)交易双方一次成交。一般交易 往往在进行多次谈判之后才能成交。招标采购则不同，禁止交易双方面对面的讨价还价。贸易主动权掌握在招标人手中，投标者只能应邀进行一次性递价，并以合理的价格定标。

基于以上特点，招标投标对于获取最大限度的竞争，使参与投标的供应商和承包商获得公平、公正的待遇，以及提高公共采购的透明度和客观性，促进采购资金的节约和采购效益的最 大化，杜绝腐败和滥用职权，都具有至为重要的作用。

第二节  招标的适用范围

招标投标的适用范围，是指哪些主体采购的哪些项目(标的)必须采用招标投标的方式。从招 标投标的本质意义上来说，只要是采购人需要的、数额较大的产品和项目都可以通过招标方 式进行。但是，法律上确定招标的适用范围，由于涉及到有关采购主体的权利和义务以及国家的管理和监督职权，不是任意设定的；在国际条约、协定的规定方面，还涉及到参加国的 承诺和保留以及国内法与它的协调等一系列问题。因此，研究招标的适用范围，是一个有着重大理论和现实意义的课题。

一、招标的主体对象

目前，世界各国由于具体国情不同，法律在确定招标主体的范围时不完全一致。具有全球指导意义的联合国国际贸易法委员会(UNCITRAL)通过的《货物、工程和服务采购示范法》，将 政府部门和其他公共实体或企业列入招标采购主体范围内，并且，将这些实体或企业列入时要考虑以下因素：(1)政府是否向其提供大量资金；(2)是否由政府管理或控制，或政府是否 参加管理或控制；(3)政府是否对其销售货物或提供服务而给予独家经销特许、垄断权或准垄断权；(4)是否向政府有关部门报告财务状况；(5)是否有国际协议或国家的其他国际义务 适用于该实体从事的采购；(6)是否经由特别立法而设立，以便促进法定的公共目的；通常适用于政府合同的公法是否适用于该实体签订的采购合同。欧盟的采购规则规定，凡政府部 门、公共机构和公营企业的采购活动都必须实行招标，政府部门包括中央政府和地方政府；公共机构需为满足公众利益的需求而建立，不具有工业或商业性质，大部分资金由国家、地 方机构或公法管理的其他团体提供；公营企业是由政府部门或公共机构直接和间接控制的具有 经济和工业目的的企业。关贸总协定乌拉圭回合达成的世界贸易组织(WTO)《政府采购协议 》，在原来《政府采购协议》的基础上，首次将地方政府以及某些特定的公共部门和企业与中央政府部门一起统一纳入招标采购的主体范围之内。

在我国，从保护国有资产的原则出发，将国家机关、国有企业事业单位及其控股的企业作为招标的主体，已被各种招标投标法规所确定。例如，《国家基本建设大中型项目实行招标投 标的暂行规定》规定，经国务院或国家计委批准的国家计划内基本建设大中型项目，符合规定条件的都要进行招标投标。这就是说，国家机关、国有企业事业单位(包括其控股的企业) 在进行国家基本建设大中型项目建设时，都是招标的主体。

目前，在我国一些招标投标规定中，还将集体所有制单位列入招标主体的范围。例如，《工程建设施工招标投标管理办法》规定，凡政府和公有制(包括全民所有制和集体所有制)企、 事业单位投资的工程项目的施工，除不宜招标的外，均应实行招标投标。

二、招标的适用范围

从有关国家和国际组织法律和条约、协议、决定等的规定来看，将招标采购标的分为货物( 物资)、工程和服务，已成为一种通常做法。《政府采购协议》将招标的标的分为产品和服 务，服务包括建筑工程；《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷指南》分为货物和工程(包括其相在的服务)，而将咨询服务排除在外，专门由《世界银行借款人和世界银行作为 执行机构聘请咨询专家指南》进行规范。联合国贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》明确界定了货物和工程标的性质，该法规定，“货物”是指各种各样的物品，包括原材 料、产品、设备和固态、液态或气态物体和电力；“工程”是指与楼房、结构或建筑物的建 造、改建、拆除、修缮或翻新有关的一切工作。但《国际复兴开发银行贷款和国际开发协 会信贷采购指南》对货物的解释则为，货物包括商品、原材料、机械、设备和工业厂房。关于服务，《示范法》只将其泛泛定义为“除货物或工程以外的任何采购对象”，世界贸易组 织《服务贸易总协定》也只对“服务贸易”的几种形式作了界定，而没有对服务本身的性质 作出明确规定。由于对招标标的性质的认识不统一，因此很难确定标的范围。

由于招标标的涉及的范围广，各国经济和贸易的发展状况各有千秋，因而随着各国现实情况的变化而不断被修正。一个共同的发展趋势是招标的标的范围逐渐扩大，招标标的从过 去单一的实物形态项目转向全方位的实物开态和知识形态项目，新产品开发、设备改造、科研课题、勘察设计、科技咨询等知识形态的服务项目招标不断拓展。从我国的情况来看，在 货物方面，招标标的主要是机电设备和机械成套设备；在工程方面，招标标的主要是工程建设和安装；在服务方面，招标标的主要是科研课题、工程监理、招标代理、承包租赁等。对 此，《国家基本建设大中型项目实行招标投标的规定》作了总括性的规定，即：建设项目主体工程的设计、建筑安装、监理和主要设备、材料供应、工程总承包单位及招标代理机构， 以及某些条件下建设项目及项目法人的确定、不涉及特定地区和不受资源限制的项目建设地点的选定、项目前期评估咨询单位的确定，都应当通过招标投标进行。

在国际范围的招标中，各国法律都对招标标的范围特别是服务项目范围，根据其参加的条约、协议规定或根据互惠、对等原则进行一定的限制，以保护本国投标人的利益。例如，欧盟 在加入《政府采购协议》时，承诺适用于协议条款的服务范围是：银行和金融、保险、卫生服务、道路运输、铁路运输、城市运输、海洋运输、内陆水运、港口、机场、旅游、客货运 输、宾馆和餐饮、维修、研究和开发、健康、住房等；美国也提出了大致对应的报价单。在此之外的服务，或者谈判双方根据对等原则互不开放的服务，都不对外开放。我国在这方面 尽管还未作出明确的例外或保留，但也作了原则性的规定。例如，《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》规定，建设项目经批准采取国际招标的，“除按本规定执行外 ，还应遵从国家有关对外经济贸易的法律、法规”。

三、招标的限额规定

从国外和国际组织的招标法律规定来看(见附表)，其招标限额呈现以下特点：(1)货物和服 务项目的招标限额相同，与工程项目的招标限额之比一般控制在1∶10左右；(2)中央政府采 购实体要比次中央政府采购实体(公共机构)的招标限额低，而次中央政府采购实体(公共机构)又比其他采购实体(包括公营企业或其他公营单位)的招标限额低。这表明，法律对中央 政府的采购行为控制得比较严，而对其他招标采购实体的采购行为则控制得相对宽松一些。 (3)有关国际组织和国家规定的货物、工程和服务项目的招标限额基本上相同，但也有个别 国家存在一定的差异。如各国中央政府对工程方面的采购限额一般规定为500万特别提款权，而以色列则规定为850万特别提款权，日本则规定为450万特别提款权。这种差异是这些国 家在参加《政府采购协议》前，与世贸组织谈判的结果。这些值得我们认真研究。

目前，我国对货物和服务项目的招标限额基本没有法规规定，而对工程施工招标限额的规定则不尽一致。实际情况是，在工程招标限额方面，全国平均控制在建筑面积1000平方米或投 资额100万人民币以上；在货物方面，据统计，国内机电设备和成套机械设备的招标采购合同额大部分在50万－100万元之间；至于服务，也基本上与货物适用一个限额标准。因 此，目 前我国各地通行掌握的招标限额大致为：(1)合同估价在50万元人民币以上的货物和服务；( 2)建筑面积在1000平方米以上或者投资额100万元人民币以上的工程；(3)法律、法规规定的 其他必须 实行招标的货物、工程或服务。需要说明的是，这些招标限额是指单项合同的金额，而且不可能一成不变，应在一定时期内由政府作出适当调整。

第三节  招标投标的方式

招标投标方式是采购的基本方式，决定着招标投标的竞争程度，也是防止不正当交易的重要手段。总体来看，目前世界各国和有关国际组织的有关采购法律、规则都规定了公开招标、 邀请招标、议标等三种招标投标方式。

一、公开招标

公开招标(OpenTenddering)，又叫竞争性招标，即由招标人在报刊、电子网络或其它媒体上刊登招标公告，吸引众多企业单位参加投标竞争，招标人从中择优选择中标单位的招标方式 。按照竞争程度，公开招标可分为国际竞争性招标和国内竞争性招标。

(一)国际竞争性招标(International Competitive Tendering)

这是在世界范围内进行招标，国内外合格的投标商均可以投标。要求制作完整的英文标书，在国际上通过各种宣传媒介刊登招标公告。例如，世界银行对贷款项目货物及工程的采购规 定了三个原则：必须注意节约资金并提高效率，即经济有效；要为世界银行的全部成员国提供平等的竞争机会，不歧视投标人；有利于促进借款国本国的建筑业和制造业的发展。世界 银行在确定项目的采购方式时都从这三个原则出发，其中国际竞争性招标是采用的最多、占采购金额最大的一种方式。它的特点是高效、经济、公平，特别是采购合同金额较大，国外 投标商感兴趣的货物工程要求必须采用国际竞争性招标。世界银行根据不同地区和国家的情况，规定了凡采购金额在一定限额以上的货物和工程合同，都必须采用国际竞争性招标。对 一般借款国来说，10万－25万美元以上的货物采购合同，大中型工程采购合同，都应采用国际 竞争性招标。我国的贷款项目金额一般都比较大，世界银行对中国的国际竞争性招标采购限 额也放宽一些，工业项目采购凡在100万美元以上，均应采用国际竞争性招标来进行。

实践证明，尽管国际竞争性招标程序比较复杂，但确实有很多的优点。首先，由于投标竞争激烈，一般可以对买主有利的价格采购到需要的设备和工程。其次，可以引进先进的设备、 技术和工程技术及管理经验。第三，可以保证所有合格的投标人都有参加投标的机会。由于国际竞争性招标对货物、设备和工程的客观的衡量标准，可促进发展中国家的制造商和 承包商提高产品和工程建造质量，提高国际竞争力。第四，保证采购工作根据预先指定并为大家所知道的程序和标准公开而客观地进行，因而减少了在采购中作弊的可能。

当然，国际竞争性招标也存在一些缺陷，主要是：(1)国际竞争性招标费时较多。国际竞争 性招标有一套周密而比较复杂的程序，从招标公告、投标人作出反应、评标到授予合同，一 般都要半年到一年以上的时间。(2)国际竞争性招标所需准备的文件较多。招标文件要明确规范各种技术规格、评标标准，以及买卖双方的义务等内容。招标文件中任何含糊不清或未 予明确的都有可能导致执行合同意见不一致，甚至造成争执。另外还要将大量文件译成国际通用文字，因而增加很大工作量。(3)在中标的供应商和承包商中，发展中国家所占份额很 少。在世界银行用于采购的贷款总金额中，国际竞争性招标约占60%，其中，发达国家如美国、德国、日本等发达国家中标额就占到80%左右。

(二)国内竞争性招标(National Competitive Tendering)

在国内进行招标，可用本国语言编写标书，只在国内的媒体上登出广告，公开出售标书，公开开标。通常用于合同金额较小(世界银行规定：一般50万美元以下)、采购品种比较分散、 分批交货时间较长、劳动密集型、商品成本较低而运费较高、当地价格明显低于国际市场等采购。此外，若从国内采购货物或者工程建筑可以大大节省时间，而且这种便利将对项目的 实施具有重要的意义，也可仅在国内实行竞争性招标采购。在国内竞争性招标的情况下，如果外国公司愿意参加，则应允许他们按照国内竞争性招标参加投标，不应人为设置障碍，妨 碍其公平参加竞争。国内竞争性招标的程序大致与国际竞争性招标相同。由于国内竞争性招标限制了竞争范围，通常国外供应商不能得到有关投标的信息，这与招标的原则不符，所以 有关国际组织对国内竞争性招标都加以限制。

二、邀请招标

也称有限竞争性招标(Pestricted Tendering)或选择性招标(Selective Tendering)， 即由招 标单位选择一定数目的企业，向其发出投标邀请书，邀请他们参加招标竞争。一般都选择3 －10个之间参加较为适宜，当然要视具体的招标项目的规模大小而定。由于被邀请参加的投 标竞争者有限，不仅可以节约招标费用，而且提高了每个投标者的中标机会。然而，由于邀请招标限制了充分的竞争，因此招标投标法规一般都规定，招标人应尽量采用公开招标。

邀请招标的特点是：(1)邀请投标不使用公开的公告形式；(2)接受邀请的单位才是合格投标 人；(3)投标人的数量有限。

邀请招标与公开招标相比，因为不用刊登招标公告，招标文件只送几家，投标有效期大大缩短，这对采购那些价格波动较大的商品是非常必要的，可以减低投标风险和投标价格。如渔 粉是采用国际有限招标的最典型的例子。世界上只有少数几个国家生产，如果采用国际竞争性招标，会导致开标后无人投标的结果，这样的情况在实际业务中确有发生。许多商品常 常是采用国际招标后无人投标，才改为邀请招标，这样就会影响招标的效率。例如在欧盟的公共采购规则中，如果采购金额超过法定界限，必须使用招标形式的，项目法人有权自由 选择公开招标或邀请招标，而由于邀请招标有上述的优点，所以在欧盟的成员国家中，邀请招标被广泛使用。

三、议标

《中华人民共和国招标投标法》没有议标。但考虑议标历史的客观存在，这里也予以略述。

议标也称谈判招标(Negottiation Tendering)或限制性招标(Limited Tendering)，即通 过谈 判来确定中标者。主要有以下几种方式：(1)直接邀请议标方式。选择中标单位不是通过公开或邀请招标，而由招标人或其代理人直接邀请某一企业进行单独协商，达成协议后签订采 购合同。如果与一家协商不成，可以邀请另一家，直到协议达成为止；(2)比价议标方式。 “比价”是兼有邀请招标和协商特点的一种招标方式，一般使用规模不大、内容简单的工程 和货物采购。通常的作法是由招标人将采购的有关要求送交选定的几家企业，要求他们在约定的时间提出报价，招标单位经过分析比较，选择报价合理的企业，就工期、造价、质量 、付款条件等细节进行协商，从而达成协议，签订合同；(3)方案竞争议标方式。它是选择 工程规划设计任务的常用方式。通常组织公开竞赛，也可邀请经预先选择的规划设计机构参 加竞赛。一般的作法是由招标人提出规划设计的基本要求和投资控制数额，并提供可行性研究报告或设计任务书、场地平面图、有关场地条件和环境情况的说明，以及规划、设计管理 部门的有关规定等基础资料，参加竞争的单位据此提出自己的规划或设计的初步方案，阐述方案的优点和长处，并提出该项规划或设计任务的主要人员配置、完成任务的时间和进度安 排，总投资估算和设计等，一并报送招标人。然后由招标人邀请有关专家组成的评选委员会，选出优胜单位，招标人与优胜者签订合同。对未中选的参审单位给以一定补偿。

另外在科技招标中，通常使用公开招标，但不公开开标的议标。招标单位在接到各投标单位的标书后，先就技术、设计、加工、资信能力等方面进行调整，并取得初步认可的基础上， 选择一名最理想的预中标单位并与之商谈，对标书进行调整协商，如能取得一致意见，则可定为中标单位，若不行则再找第二家预中标单位。这样逐次协商，直至双方达成一致意见为 止。这种议标方式使招标单位有更多的灵活性，可以选择到比较理想的供应商和承包商。

由于议标的中标者是通过谈判产生的，不便于公众监督，容易导致非法交易，因此，我国机电设备招标规定中，禁止采用这种方式。即使允许采用议标方式，也大都对议标方式做了 严格限制。《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》规定：经颁布国批准，招标人在下述情况下可采用议标的方法进行采购：(1)急需获得该货物、工程和服务，采用招 标程序不切实际，但条件是造成此种紧迫性的情况并非采购实体所能预见，也非采购实体办事拖拉所致；(2)由于某一灾难性事件，急需得到该货物、工程或服务，而采用其它方式因 耗时太多而不可行。为了使得议标尽可能地体现招标的公平公正原则，《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》还规定，在议标过程中，招标人应与足够数目的供应商或 承包商举行谈判，以确保有效竞争，如果是采用邀请报价，至少应有三家；招标人向某供应商和承包商发送的与谈判有关的任何规定、准则、文件、澄清或其他资料，应在平等基础上 发送给正与该招标人举行谈判的所有其他供应商或承包商；招标人与某一供应商或承包商这是的谈判应是保密的，谈判的任何一方在未征得另一方同意的情况下，不得向另外任何人透 露与谈判有关的任何技术资料、价格或其他市场信息。

第四节  招标投标的程序

一般来说，招标投标需经过招标、招标、开标、评标与定标等程序。

一、招标

公开招标应当发布招标通告。招标公告应当通过报刊或者其他媒介发布。招标通告应当载明下列事项：(1)招标人的名称和地址；(2)招标项目的性质、数量；(3)招标项目的地点和时 间要求；(4)获取招标文件的办法、地点和时间；(5)对招标文件收取的费用；(6)需要公告的其他事项。

招标人或招标投标中介机构可以对有兴趣投标的法人或者其他组织进行资格预审，但应当通过报刊或者其他媒介发布资格预审通告。资格预审通告应当载明下列事项：(1)招标人的名 称和地址；(2)招标项目的性质、数量；(3)招标项目的地点和时间要求；(4)获取资格预审文件的办法、地点和时间；(5)对资格预审文件收取的费用；(6)提交资格预审申请书的地点 和截止日期；(7)资格预审的日程安排；(8)需要通告的其他事项。上述预审应当主要审查有兴趣投标的法人或者其他组织，是否具有圆满履行合同的能力。有兴趣投标的法人或者其他 组织应当向招标人或者招标投标中介机构提交证明其具有圆满履行合同的能力的证明文件或者资料。招标人或者招标投标中介机构应当对提交资格预审申请书的法人或者其他组织作出 预审决定。

采用邀请招标程序的，招标人一般应当向三家以上有兴趣投标的或者通过资格预审的法人或者其他哪出投标邀请书。

采用议标程序的，招标人一般应当向二家以上有兴趣投标的法人或者其他组织发出投标邀请书。

招标人或者招标投标中介机构根据招标项目的要求编制招标文件。招标文件一般应当载明下列事项：(1)投标人须知；(2)招标项目的性质、数量；(3)技术规格；(4)投标价格的要求及 其计算方式；(5)评标的标准和方法；(6)交货、竣工或提供服务的时间；(7)投标人应当提供的有关资格和资信证明文件；(8)投标保证金的数额或其他形式的担保；(9)投标文件的编 制要求；(10)提供投标文件的方式、地点和截止日期；(11)开标、评标、定标的日程安排； (12)合同格式及主要合同条款；(13)需要载明的其他事项。

招标人或者招标投标中介机构在招标文件中，可以规定投标人在提交符合招标文件要求的投标文件的同时，提交备选投标文件，但应作出说明，并规定相应的评审和比较办法。

招标文件规定的技术规格应当采用国际或者国内公认、法定标准。招标文件中规定的各项技术规格，不得要求或者标明某一特定的专利、商标、名称、设计、型号、原产地或生产厂家 ，不得有倾向或排斥某一有兴趣投标的法人或者其他组织的内容。

招标人或者招标投标中介机构应当按照招标公告或者投标邀请书规定的时间、地点出售招标文件。招标文件售出后不予退还。除不可抗力原因外，招标人或者招标投标中介机构在发布 招标公告或者发出投标邀请书后不得终止招标。

招标人或者招标投标中介机构需要对已售出的招标文件进行澄清或者非实质性修改的，一般应当在提交投标文件截止日期15天前以书面形式通知所有招标文件的购买者，该澄清或修改 内容为招标文件的组成部分。

招标公告发布或投标邀请书发出之日到提交投标文件截止之日，一般不得少于30天。

对于同一招标项目，招标人或者招标投标中介机构可以分两阶段进行招标。第一阶段，招标人或者招标投标中介机构应当要求有兴趣投标的法人或者其他组织先提交不包括投标价格的 初步投标文件，列明关于招标项目技术、质量或其他方面的建议。招标人或者招标投标中介机构可以与投标人就初步投标文件的内容进行讨论

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