二、投标

投标人应当按照招标文件的规定编制投标文件。投标文件应当载明下列事项：(1)投标函；( 2)投标人资格、资信证明文件；(3)投标项目方案及说明；(4)投标价格；(5)投标保证金或 者其他形式的担保；(6)招标文件要求具备的其他内容。

投标文件应在规定的截止日期前密封送达到投标地点。招标人或者招标投标中介机构对在提交投标文件截止日期后收到的投标文件，应不予开启并退还。招标人或者招标投标中介机构 应当对收到的投标文件签收备案。投标人有权要求招标人或者招标投标中介机构提供签收证明。

投标人可以撤回、补充或者修改已提交的投标文件；但是应当在提交投标文件截止日之前，书面通知招标人或者招标投标中介机构。

三、开标

开标应当按照招标文件规定的时间、地点和程序以公开方式进行。开标由招标人或者招标投标中介机构主持，邀请评标委员会成员、投标人代表和有关单位代表参加。

投标人检查投标文件的密封情况，确认无误后，由有关工作人员当众拆封、验证投标资格，并宣读投标人名称、投标价格以及其他主要内容。

投标人可以对唱标作必要的解释，但所作的解释不得超过投标文件记载的范围或改变投标文件的实质性内容。开标应当作记录，存档备查。

四、评标与定标

评标应当按照招标文件的规定进行。

招标人或者招标投标中介机构负责组建评标委员会。评标委员会由招标人的代表及其聘请的技术、经济、法律等方面的专家组成，总人数一般为5人以上单数，其中受聘的专不得少于 23。与投标人有利害关系的人员不得进入评标委员会。

评标委员会负责评标。评标委员会对所有投标文件进行审查，对与招标文件规定有实质性不符的投标文件，应当决定其无效。

评标委员会可以要求投标人投标文件中含义不明确的地方进行必要的澄清，但澄清得超过投标文件记载的范围或改变投标文件的实质性内容。

评标委员会应当按照招标文件的规定对投标文件进行评审和比较，并向招标人推荐一至三个中标候选人。

招标人应当从评标委员会推荐的中标候选人中确定中标人。中选的投标者应当符合下列条件之一：(1)满足招标文件各项要求，并考虑各种优惠及税收等因素，在合理条件下所报投 标价格最低的；(2)最大满足招标文件中规定的综合评价标准的。

除采用议标程序外，招标人或者招标投标中介机构不得在定标前与投标人就投标价格、投标方案等事项进行协商谈判。

招标人或者招标投标中介机构应当将中标结果书面通知所有投标人。招标人与中标人应当按照招标文件的规定和中标结果签订书面合同。

第五节  招标投标的有关法律问题

一、招标投标参加人的权利和义务

一般而言，招标投标作为当事人之间达成协议的一种交易方式，必然包括两方主体，即招标人和投标人。某些情况下，还可能包括他们的代理人，即招标投标代理机构。这三者共同 构成了招标投标活动的参加人和招标投标法律关系的基本主体。

招标人，也叫招标采购人，是采用招标方式进行货物、工程或服务采购的法人和其他社会经济组织。招标人享有的权利一般包括：(1)自行组织招标或者委托招标代理机构进行招标； (2)自由选定招标代理机构并核验其资质证明；(3)委托招标代理机构招标时，可以参与整个招标过程，其代表可以进入评标委员会；(4)要求投标人提供有关资质情况的资料；(5)根据 评标委员会推荐的候选人确定中标人。与此同时，招标人应该履行下列义务：(1)不得侵犯投标人的合法权益；(2)委托招标代理机构进行招标时，应当向其提供招标所需的有关资料 并支付委托费；(3)接受招标投标管理机构的监督管理；(4)与中标人签订并履行合同。

投标人是按照招标文件的规定参加投标竞争的自然人、法人和其他社会经济组织。投标人参加投标，必须首先具备一定的圆满履行合同的能力和条件，包括与招标文件要求相适应的人 力、物力和财力，以及招标文件要求的资质、工作经验与业绩等。投标人享有的权利一般包括：(1)平等地获得招标信息；(2)要求招标人或招标代理机构对招标文件中的有关问题进行 答疑；(3)控告、检举招标过程中的违法行为。与此同时，投标人应该履行下列义务：(1)保证所提供的投标文件的真实性；(2)按招标人或招标代理机构的要求对投标文件的有关问题 进行答疑；(3)提供投标保证金或其它形式的担保；(4)中标后与招标人签订并履行合同，非经招标人同意不得转让或分包合同。

招标投标代理机构，在我国是独立核算、自负盈亏的从事招标代理业务的社会中介组织。招标投标代理机构必须依法取得法定的招标投标代理资质等级证书，并依据其招标投标代理资 质等级从事相应的招标代理业务。招标投标代理机构受招标人或投标人的委托开展招标投标代理活动，其行为对招标人或投标人产生效力。作为一种民事代理人，招标投标代理机构享 有的权利包括：(1)组织和参与招标投标活动；(2)依据招标文件规定，审查投标人的资质； (3)按照规定标准收取招标代理费；(4)招标人或投标人授予的其他权利。招标代理机构也 应该履行相应的义务：(1)维护招标人和投标人的合法权益；(2)组织编制、解释招标文件或投标文件；(3)接受招标投标管理机构和招标投标协会的指导、监督。

二、中标与合同成立

民法学理论认为，合同成立的一般程序从法律上可以分为要约和承诺两个阶段。民法学界普遍认为，招标投标是当事人双方经过要约和承诺两阶段订立合同的一种竞争性程序。

通说认为，招标是订立合同的一方当事人(招标人)通过一定方式，公布一定的标准和条件， 向公众发出的以订立合同为目的的意思表示。招标人可以向相对的几个自然人、法人或其它 经济组织发出招标的意思表示，通过投标邀请书的方式将自己的意思表示给相对的人；也可以向不特定的自然人、法人或其它经济组织发出招标的意思，通过招标公告的方式完成这 种意思表示。前者为邀请招标或投标，招标人的选择范围有限；后者为公开招标，招标人的选择范围较大。

关于招标的法律性质，通说认为，由于招标只提出招标条件和要求，并不包括合同的全部主要内容，标底不能公开，因而招标一般属于要约引诱的性质，不具有要约的效力。但也有人 认为不可一概而论，如果招标人在招标公告可投标邀请书中明确表示必与报价最优者签订合同，则招标人负有在投标后与其中条件最优者订立合同的义务，这种招标的意思表示可以视 为要约。

关于招标的时效问题，有人认为，由于招标文件包含了订立合同的主要条款、技术规格、投标须知等重要内容，因而，根据我国的到达主义原则，招标生效应从投标人收到或购买到招 标文件时开始。招标生效后到投标截止日期止，是招标的有效期。这个期限也是投标准备期。在招标有效期内，招标人不得随意撤回、修改或变更招标文件。招标有效期的长短，一般 视招标项目的大小和复杂程度而定，总的要求是，要保证投标人有足够的时间准备投标文件。如欧盟采购规则中规定，招标人应在招标公告中规定投标截止日期，从招标公告发布之 日起至提交投标截止日期止，不得少于52天；如果在此期间有大量的招标文件需要提供，或者承包商有必要踏勘工程现场或审查招标文件，招标人应当展延投标截止日期。

招标生效后，遇有下列情形之一的，招标失效，招标人不再受其约束：(1)招标文件发出后 ，在招标有效期人无任何人响应；(2)招标已圆满结束，招标人选定合适的中标人并与签订 合同；(3)招标人终止，如死亡、解散、被撤销或宣告破产等。

通说认为，投标是投标人按照招标人提出的要求，在规定期间内向招标人发出的以订立合同为目的的意思表示。就法律性质而言，通说认为投标属于要约，因此应具备要约的条件并 发生要约的效力。所以，在投标文件送达招标人时生效，同时对招标人发生效力，使其取得承诺的资格。但招标人无必须与某一投标人订约的义务，除在招标公告或投标邀请书中有明 确相反表示外，招标人可以废除全部投标，不与投标人中的任何一人订约。发生这种情况的主要原因有：(1)最低评标价大大超过标底或合同估价，招标人无力接受投标；(2)所有投标 人在实质上均未响应招标文件的要求；(3)投标人过少，没有达到预期的竞争性。

如何确定投标的有效期，一直有争议。由于我国有关法律无明文规定，因此在实践中便出现多种情况：有的到中标通知日止，有的到合同签订日止，有的到投标截止日后多少日止。我 们认为，为了明确招标投标各方当事人的权利义务，应明确规定投标有效期应至招标文件规定的一个有效日期止。这样规定，有利于约束招标人在投标有效期内，抓紧时间，认真评定 ，择优选定中标人。防止在评标和审批中举棋不定，无休止地争论和拖延，以保护投标人的利益。也有利于约束投标人在投标有效期内，保证不随意随意变更或撤销投标。

投标有效期的长短，由招标人确定，基本要求是要能保证在开标后有足够的时间进行评标、上报审批、中标人收到中标通知。一般少则几天，多则几十天不等。投标生效后，遇有下 列情形之一，投标失效，投标人不再受其约束：(1)投标人不符合招标文件的要求；(2)投标有效期届满；(3)投标人终止，如死亡、解散、被撤销或宣告破产等。

关于定标，通说认为，定标是招标人从投标人中决定中标人。从法律性质上看，定标即招标人对投标人的承诺。但是，招标人的定标也可以是不完全同意投标人的条件，需要与中标 人就合同的主要内容进一步谈判、协商。此时，招标只是选定合同相对人的方式，定标不能视为承诺。一般认为：为了保证竞争的公平性，开标应公开进行。开标后，招标人须进行评 标，从中评选出条件最优者，最终确定中标人。中标人之选定意味着招标人对该投标人的条件完全同意，双方当事人的意思表示完全一致，合同即告成立。

第六节  我国招标投标的领域

1980年10月17日，国务院在《关于开展和保护社会主义竞赛的暂行规定》中首次提出，为了改革现行经济管理体制，进一步开展社会主义竞争，“对一些适于承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标投标的办法”。1981年间，吉林省吉林市和深圳特区率先试行工程 招标投标，并取得了良好效果。这个尝试在全国起到了示范作用，并揭开了我国招标投标的 新篇章。此后，随着改革开放形势的发展和市场机制的不断完善，我国在基本建设项目、机械成套设备、进口机电设备、科技项目、项目融资、土地承包、城镇土地使用权出让、政 府采购等许多政府投资及公共采购领域，都逐步推行了招标投标制度。

一、政府机关日常消费的招标采购

随着我国招标投标制度的广泛推广，一些地方开始了以招标投标为主要方式的政府采购日常消费的招标的试点工作，从此，政府招标采购在我国迈出了尝试性的第一步。目前，政府采 购主要集中在办公用品、公务用车及相关服务等日常消费性支出方面。

——在深圳市政府于1997年11月以公开招标方式采购27辆公务用车，有7家汽车供应商参加 投标竞争，中标成交价比市价低7.1%，市财政因此节省资金70余万元。该市1998年2月对城市绿化工程进行招标，有34家专业公司投标，结果两家公司以低于预算价52%的价格中标 ，财政因此节省绿化开支155万元。目前深圳市已进行的1.5亿元政府采购中，节省资金近2 000万元。

——重庆市于1997年底第一次以公开招标的方式为市级行政事业单位统一采购65辆公务用车，成交额比原来财政预算安排资金节约350万元，开支节约率达到20%；前不久该市又第二次 公开招标采购42辆公务用车，又从1068万元的预算中节资168.7万元，节约率达15.8％。

——此外，河北、北京、山东等其它一些省市也进行了政府采购招标的试点工作。从试点地区的情况看，招标采购节约率普遍为10%－15%，少数项目达到30%甚至50%。目前全国政府采 购金额估计在2000亿元左右，若按10%的平均节资率计算，每年可节省采购资金200亿元。

二、国家重点建设项目招标

对建设项目实行招标投标，是国家投资计划实施中的一个非常重要的环节，是项目投资概算能否控制得住的一个关键措施。早在1984年，国家计委就与有关部门联合发布了《建设工程 招标投标暂行规定》，此后又发布了《工程设计招标投标暂行办法》(1985年6月)、《关于加强国家重点建设项目及大型建设项目招标投标管理的通知》(1991年2月)等，提出：建设 项目的设计、设备采购、施工除有特殊原因不宜招标外(要提前报经国家计委备案)，都要创造条件实行招标投标；可根据工程的性质、规模、复杂程度及其他客观条件，分别采取公开 招标、邀请招标和议标等方式。1997年，国家计委在总结实践经验的基础上，为加强重点建设项目的管理，制定并发布了《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》，提出 建设项目主体工程的设计、建筑安装、监理和主要设备、材料供应、工程总承包单位以及招标代理机构，除有特殊情况或要求外，都应实行招标投标；并强调在条件允许下，建设项目 及其项目法人的确定、不涉及特定地区或不受资源限制的项目建设地点的选定、项目前期评估咨询单位的确定，也应当通过招标投标进行。此外，在国家计委颁发的《关于实行建设项 目法人责任制的暂行规定》(1996年4月)、《国家重点建设项目管理办法》(1996年6月)以及有关部门的有关招标投标规定中，也都对建设项目招标投标的有关程序及实体问题进行规 定。

目前，国家建设项目招标投标工作已得到大面积推广，并已取得了显著的经济和社会效益。如三峡、二滩、小浪底工程等重大项目，都是国家投资为主、关系国民经济和社会发展全局 的大项目。这些项目采用招标投标，对全国固定资产投资的管理和投资效益的提高产生了重大影响。

三、建设工程招标

80年代初，我国率先在工程建设领域推行招标投标制，作为建筑业和基本建设管理体制改革的突破口，从此拉开了我国招标投标制度全面推广和发展的序幕。

1983年6月7日，原城乡建设部印发了《建筑安装工程招标投标试行办法》，规定“凡经国家 和省、市、自治区批准的建筑安装工程，均可按本办法的规定，通过招标，择优选定施工单位。持有营业执照的国营建筑企业和集体所有制施工单位，均可通过投标，承揽任务”。这 是建设工程招标投标的第一个部门规章，也是我国第一个对招标投标做出较详尽规定的办法 ，它的颁布的为我国推行招标投标制的奠基年，我国开始全面推行招标投标制。

1992年12月30日，建设部发布了《工程建设施工招标投标管理办法》，规定“凡政府和公有 制企、事业单位投资的新建、改建、扩建和技术改造工程项目的施工，除某些不适宜招标投标的特殊工程外，均应按照本办法，实行招标投标”。这个规定对规范招标投标各方行为起了积极作用。

上述各项政策法规的出台，极大地推动了全国建设工程招标投标工作的开展。1984年，招标 投标面积只占当年施工面积的4.8%，1985年这个比例上升为13%，1986年为15%，1987年为1 8%，1988年为21.7%，1989年为24%，1990年为29.5%。1996年达到54%，个别省市如陕西、河北、江苏等高达90%以上。

我国对建设工程招标投标的日常监督管理主要通过全国各级建设工程招标投标管理办公室进行的，这个管理办公室为政府授权管理建设工程招标投标的事业单位，其基本管理职能为工 程报建、招标投标、建设单位资格管理、工程合同管理、发承包代理单位管理和市场行为的检查监督，直至工程发包承包全过程的监督管理。目前全国绝大多数地级以上城市都建立了 的招标投标管理办公室，据不完全统计，列入招标投标管理办公室事业编制专职从事管理工作的人员近3000人。这些管理机构为推动我国招标投标工作起了重要的作用。

全国目前已有21个省、自治区、直辖市人大颁发了《建筑市场管理条例》；有7个省、自治区、直辖市颁发了《建设工程招标投标管理条例》。在这些地方性法规出台后，不少地方还 制定与之配套的规章和规范性文件，包括报建、招标代理、招标申报、招标文件及标底管理审查，开标、评标、定标、百分制评标等方面的管理规定，规范招标投标管理，减少工作的 随意性。

建立了以标底为基础的投标报价体系。标底是依据全国统一工程量计算规则、预算定额和计价办法计算出来的工程造价，是投资者对建设工程预算的期望值，也是评标的参考中准价。 标底需要经过建设系统的招标办的审查，以保证其准确性和权威性。开标前标底是保密的，任何人不得泄露标底。为减少标泄密现象的发生。招标投标管理机构审定标底的时间是在投 标截止之后，开标之前。标底有一定的上下浮动范围，在这个浮动范围内投标报价有效，超出浮动范围的投标报价无效。

建立了以百分制为主体的评标定标办法。我国大部分地区采用的是百分制评标办法，即设立造价、质量、工期、信誉等若干指标，赋予每项指标一定的分值，逐项打分，得分最高者 中标。考虑到项目经理是工程的具体实施者，在项目实施过程中有着举足轻重的作用，招标投标管理工作在强化对投标企业管理的同时，还建立项目经理档案，考核项目经理的业绩， 并将业绩量化记分带入百分制评标中，直接影响企业能否中标。考核项目经理的做法，从根本上解决项目层层转包、多头挂靠的的混乱现象，促使项目经理提高素质，提高工程建设管 理水平。除百分制评标法外，我国部分地区在技术简单、利润高的建设工程中开始实行合理低标中标法，取得了初步成功。

四、进口机电设备招标与机械成套设备招标

(一)进口机电设备招标

我国的机电设备招标投标事业是改革开放以后逐步发展起来的。1985年为了深化流通体制改 革，改革机电设备进口管理工作，国务院决定开展机电设备招标工作，并批准成立了中国机 电设备招标中心。十多年来，全国机电设备招标系统进行了1万多个项目的招标，进口设备招标150多亿美元，平均节汇率在10%以上，国内设备招标50多亿元，平均节资率15%以上， 取得了较好的经济效益和社会效益，为改革开放和经济建设发挥了重要作用。

我国进口机电设备招标工作的发展，大致经历了三个发展阶段。第一阶段是起步阶段。1985 年中国机电设备招标中心成立后，一边着手制订招标工作的制度办法，一边批准组建了北京 、上海、天津、广州、武汉、西安、重庆、沈阳八个中心城市招标机构。并选择一些合适的项目，参照世界银行等国际上的经验和采购程序，结合中国的国情，在招标的程序和效果 方面进行试点，积累了一些基本经验。二是进口机电设备国内招标的全面推广联合会。这个阶段从1987年开始，提出了以下要求：凡国内建设项目需要进口的机电设备，必须先委托中 国机电设备招标中心下属的招标机构在中国境内进行公开招标；凡国内制造企业能够中标制造供货，就不再批准进口；国内不能中标的，可以批准进口。三是开展国际招标阶段。 随着我国改革开放的进一步深入，我国在改革关税、进口管理等方面采取了一系列重大举措，明确要求机电设备招标要按国际惯例办事。从1992年开始，中国机电设备招标中心带领 各地招标机构逐步转向国际招标，即对用户所需进口的机电设备进笔公开的国际招标，公平对待国内外投标者，优者中标。1994年，我国对进口体制进行重大改革，除了大幅度降低 关税外，还对非关税制度进行了重大改革，将机电产品管理分为三大类：第一类是实行配额管理的机电产品；第二类是实行招标的特定机电产品；第三类是自动登记进口机电产品。对 特定机电产品，由国家指定的28家专职机构进行招标。

我国机电设备招标工作经过十多年的发展，已经初步走向成熟，主要体现在以下几个方面：一是建立了比较完善的制度办法。1986年制定了《申请进口机电设备国内招标投标管理暂行 办法》，1987年又做了补充规定。1993年发布了《机电设备招标投标指南》。明确了招标需遵循的原则、基本程序，提出了招标投标在与国际惯例相衔接中的指导意见。1996年11月， 国家经贸委颁布了《机电设备招标管理办法》和《机电设备招标机构资格管理暂行办法》。

(二)机械成套设备招标

长期以来，我国建设项目的成套设备供应实行计划发配制。改革开放以后，招标投标在设备成套供应中越来越占据重要地位。从此，我国成套设备招标投标工作经历了三个发展阶段 ：

起步阶段。我国建设项目成套设备招标投标工作起步于1984年。当时，上海市成套公司为上 海益民啤酒厂及浦东煤气厂一期工程组织设备成套；北京成套局为华东啤酒厂组织设备成套 。两家成套公司都借鉴世界银行设备招标的做法，采取了打破地区、部门以及军工和民用的界线，进行了招标择优选择，取得了很好效益。为此，原物资部成套管理局立即在9成套系 统推广了上海、北京的招标经验。1986年，又选定山西铝石二期工程进行试点，将工程所需大型专用设备采有招标和询价比价方式落实了设备采购，对其中47台压力容器实行了招标。 此后又陆续组织了中州铝厂热电站设备等一批国家重点建设项目所需设备进行了各种类型的招标试点，包括专用设备，批量大的通用设备，单项工程设备总承包招标等。

组织推行阶级。为了加强对招标工作的管理和指导，进一步推动成套系统的招标工作，1987 年4月原物资部成套管理局正式成立了招标管理机构，1987年编印了“建设项目设备招标实 例选”，1988年召开了成套系统招标研讨会，1990年与中国机电招标中心共同召开了全国招 标发展研讨会，1990年编印了“成套项目招标技术资料汇编”并建立了适应当时实际需要的 招标管理程序，该年还完成了“成套设备推行招标竞争机制的系统研究和设计”课题。所有 这些，都为完善成套设备招标投标工作做了很好的准备。

完善提高阶段。多年来的招标实践证明，要进一推行成套设备招标，提高招标工作的管理水平，必须加强政策法规研究，加强制度化规范化建设，进一步理顺并创造有利于推行招标的 外部条件，建立有利于推行招标的内部机制。为此，我国逐步建立了一整套适合成套系统招标工作需要，具有中国成套设备招标特色，切实可行的“文本”“程序”“方法”“意见 ”“数据库”“办法”“规定”等。1991年，原物资部颁发了《建设工程设备招标投标管理暂行办法》，这是成套系统乃至全国基本建设领域推行设备招标管理的第一个法规性文件； 1995年，为了适应新的形势要求，原国内贸易部印发了修订后的《建设工程设备招标机构资格管理试行办法》；各地也相继制定了本地区的法规和办法。上述法规制度的出台，有力地 推动了我国成套设备招标工作的开展。

经过几十年的发展完善，我国成套设备招标投标工作呈现出以下特点：

首先，成套设备的招标投标是为国家基本建设项目、技术改造项目选用的一种采购方式，是建立在公有制基础上的法人之间的经济活动，企业之间、劳动者之间的根本利益是一致的 ，没有根本利害冲突，在这个基础上开展的招标竞争是一种互相协作，互相促进，鼓励先进的竞争。同时，由于成套设备具有较高的技术经济要求，因此只有符合条件的有关设备制造 单位才可能参加投标或联合投标。

其次，成套设备招标投标的客体具有层次性和可分性。建设项目需要的成套设备招标可分为两个层次：一是建设项目设备总承包招标，二是在设备承包基础上组织单项设备招标；具 体又可分以下几种情况：(1)按大型设备、专用设备、非标准设

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